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日记 [2008年12月14日]  

2008-12-14 13:20:30|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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                                 监督的自身困惑

                                      张鸣

   审计署出台新纪律,“八不准”:不准由被审计单位支付或补贴住宿费、餐费;不准使用被审计单位的交通工具、通讯工具等办公条件办理与审计工作无关的事项;不准参加被审计单位安排的宴请、旅游、娱乐和联欢等活动,等等,总之一句话,不能借审计之名,占被审计单位的便宜,防止贿赂和变相贿赂,让作为事后监督的审计,变得有名无实。显然,这是审计部门自我约束之举,是大好事。

   不过,但凡政府部门出台某种规定和纪律,往往具有某种针对性,也就是说,这“八不准”,意味着已经出现过这样的八种现象。出现了这样现象,自然意味着审计和监督的失效和部分失效。从历史上看,中国的制度,即使在古代,一个特出的地方,是特别强调监督的重要性。因此,自秦汉以来,一直都存在跟行政和军事机构并列的监察机构,正因为如此,孙中山在创制的时候,特别将监察制度引入现代政体,特意将监察权独立出来,演变成五权体制。

   但是,监察权失效的问题,也一直是中国制度的一个难题。无论什么时候,行政部门的权限都是最大的,管人、管事、管地方,手上难免经过大量的金钱和物质。权限大,难免出事,所以需要监督。负责监督的部门和官员,没有直接的行政权,不能直接发号施令,但是可以查有权者是否违法,也就是说,监察官员在某些场合和时间点上,可以“管官”,可以按规矩地管,也可以不按规矩地管。因此,对于行政官员来说,最佳也最具理性的选择,是利用自己手里的权力,讨好监察者,等于是让监察者部分地分享自己的权力,于是久而久之,监察就变成了分肥,开始是分一杯羹,后来则四六或者五五分成,再后来,监察者甚至可以把被监察者变成事实上的下属。到了这个地步,原来平行的监察也就没有了,等于是行政吞掉了监察。

   汉武帝将天下郡县分成九个部分(州),然后每部分派一个监察官刺史,分部监督。郡太守官大,两千石,州刺史官小,六百石,但是,一个刺史可以监督几个郡太守。结果到了东汉,郡太守就逐渐变成了刺史的下属,后来皇帝干脆下令将作为监察区的州,变成行政区,刺史变成行政官员,级别提高,形成州管郡的新的行政格局。汉武帝本意防止地方尾大不掉而设置的特别监察制度,最后适得其反,反而增加了地方分立趋势,东汉末年群雄割据,诸侯并起,就是在这样的制度背景下发生的。

   明代的巡按制度,也发生过类似的变异,在各省设置巡按,原意是加强对地方的监督,但是,巡按很快就变成了省级大员之一,一个七品的小官,居然可以跟二、三品的省级布政使和按察使平起平坐,分享制度上没有赋予的行政权力。结果,监督的职能自然废掉了,反而增加了省级官员内部的纷争,最后不得不再派一个凌驾所有官员的监察官巡抚或者总督到省里去,时间一长,巡抚和总督也变成了事实上的地方最高长官。

   如何防止监督变成分肥,严肃内部纪律仅仅是一方面,还需要这个制度以外的监督来加以保障。任何机构之间的监督,在理论上都可以化解为彼此之间的分肥或者分赃,无论机制多么复杂,只要时间足够长,彼此博弈次数比较多,都可以通过彼此间的谈判实现这一点。所以,真正的监督,实际上是有民意参与的监督,来自众多被管理者的监督,这些人,是无论如何都没有办法通过谈判达成分肥协议的,而民意的监督,则来自人民代表,来自社会,来自公共媒体。因此,审计部门若想让“八不准”真正落到实处,不能仅靠被审计一方的配合,还需要引入一个第三方。

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